Treballs encarregats sense contracte vàlid: què pot cobrar el contractista de l'Administració
La contractació irregular per part d'Administracions Públiques, especialment mitjançant encàrrecs verbals o contractes nuls per infracció de la normativa de contractació, planteja un conflicte clàssic entre la interdicció de la contractació al marge de la llei i la necessitat d'evitar l'enriquiment injust de l'Administració que ha rebut i aprofitat la prestació. La Sentència de la Sala Tercera del Tribunal Suprem de 15 de juny de 2026, Secció Quarta, recurs de cassació 9117/2024, delimita amb precisió la compensació procedent en aquests supòsits: el contractista pot recuperar el cost efectiu de la prestació, incloent-hi l'Impost sobre el Valor Afegit que no hagi pogut recuperar, però no les despeses generals ni el benefici industrial propis d'un contracte vàlidament adjudicat. A més, no s'aplica automàticament el règim d'interessos de demora de la Llei 3/2004, de lluita contra la morositat en les operacions comercials, sinó l'interès legal previst en la Llei General Pressupostària. La qüestió resulta especialment rellevant per a contractistes municipals i entitats públiques que, a la pràctica, continuen rebent treballs sense cobertura contractual adequada.
1.Nul·litat del contracte i efectes en la Llei de Contractes del Sector Públic
El punt de partida es troba en la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic. L'article 37 proclama el caràcter formal de la contractació del sector públic, i prohibeix la contractació verbal llevat dels contractes d'emergència i exigeix la formalització dels contractes de les Administracions Públiques d'acord amb l'article 153. L'article 39 recull les causes de nul·litat de dret administratiu, i remet a l'article 47 de la Llei 39/2015 i hi afegeix causes específiques en matèria de contractació, com ara la manca de capacitat o solvència de l'adjudicatari, la carència o insuficiència de crèdit, la manca de publicació de l'anunci de licitació, la inobservança de terminis de formalització que impedeixin el recurs especial, la formalització del contracte sense respectar la suspensió automàtica de l'acte recorregut, l'incompliment de normes d'adjudicació de contractes basats en acords marc o sistemes dinàmics i l'incompliment greu de normes de dret de la Unió Europea en matèria de contractació pública.
L'article 42 regula els efectes de la declaració de nul·litat i els efectes en supòsits d'anul·labilitat. Estableix que la declaració de nul·litat dels actes preparatoris o de l'adjudicació, quan sigui ferma, comporta la del contracte, que entra en fase de liquidació, i que s'han de restituir recíprocament les coses rebudes i, si no fos possible, se n'ha de tornar el valor, amb obligació d'indemnitzar danys i perjudicis per la part culpable. Hi afegeix que, si la declaració administrativa de nul·litat produís un greu trastorn al servei públic, es pot disposar la continuació dels efectes del contracte sota les seves mateixes clàusules fins que s'adoptin mesures urgents per evitar el perjudici, i que aquests efectes també poden ser acordats per sentència contenciosa‑administrativa amb prèvia declaració de lesivitat.
En el cas resolt per la STS de 15 de juny de 2026, l'Ajuntament havia encarregat treballs de manteniment urgent en edificis municipals mitjançant correus electrònics, i havia prescindit del procediment d'adjudicació i formalització exigit per la Llei 9/2017. La contractació va ser declarada nul·la de ple dret per omissió de tràmits essencials, però l'Administració va reconèixer que els treballs s'havien fet i que els preus eren correctes. La qüestió litigiosa ja no era la nul·litat, sinó l'extensió de la compensació al contractista.
2.Enriquiment injust i abast de la compensació: cost efectiu sí, benefici no
La Sala Tercera parteix de la premissa que, declarada la nul·litat del contracte, no es pot reconèixer al contractista el mateix règim econòmic que hauria tingut un contracte vàlid. La compensació s'articula en clau d'enriquiment injust: es tracta d'evitar que l'Administració es beneficiï gratuïtament d'una prestació rebuda i aprofitada, però sense convertir la contractació irregular en una via per obtenir el mateix benefici que un contractista que ha participat en un procediment tramitat legalment. La doctrina civil sobre l'enriquiment sense causa, recollida en l'article 1895 del Codi Civil, segons el qual qui rep alguna cosa que no tenia dret a cobrar i que per error li ha estat lliurada indegudament té l'obligació de restituir-la, es projecta aquí en clau administrativa: l'Administració ha de restituir el valor d'allò rebut indegudament.
El Tribunal Suprem reitera la seva jurisprudència consolidada en el sentit que, en la liquidació de contractes nuls, la compensació al contractista s'ha de limitar al dany emergent, és a dir, al cost real i efectiu de la prestació, i no al lucre cessant, que inclouria les despeses generals i el benefici industrial. Les despeses generals i el benefici industrial són conceptes propis de l'economia d'un contracte vàlid, que retribueixen el contractista per la seva organització empresarial i pel risc assumit en la licitació i l'execució. Reconèixer-los en un context de contractació nul·la suposaria equiparar econòmicament el contractista que ha participat en una contractació irregular amb el que ha complert les regles de la Llei 9/2017, cosa que seria contrària al principi d'igualtat i a l'efecte dissuasiu que ha de tenir la nul·litat.
La Sala subratlla que excloure les despeses generals i el benefici industrial compleix una doble finalitat: evitar que el contractista es beneficiï d'una actuació irregular en què ha participat i mantenir un efecte dissuasiu davant la contractació al marge de la llei. La compensació es limita, per tant, al cost efectiu de les prestacions, entès com el conjunt de costos directes necessaris per executar els treballs, degudament acreditats mitjançant factures, certificacions i registres comptables.
3.L'IVA com a cost rescabalable quan no és deduïble
La novetat més rellevant de la STS de 15 de juny de 2026 rau en el tractament de l'Impost sobre el Valor Afegit. L'Administració havia exclòs l'IVA de la compensació, i argumentava que no era un cost per al contractista, sinó un impost repercutit al destinatari. El Tribunal Suprem matisa la seva doctrina anterior i sosté que l'IVA pot ser un cost real per al contractista quan, per la naturalesa de l'operació i per l'absència de contracte vàlid, no l'ha pogut repercutir i deduir d'acord amb la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l'IVA.
L'article 88 de la Llei 37/1992 estableix que els subjectes passius han de repercutir íntegrament l'import de l'impost sobre el destinatari de l'operació gravada, el qual queda obligat a suportar-lo sempre que la repercussió s'ajusti a la llei, i que la repercussió s'ha d'efectuar mitjançant factura, i s'hi ha de consignar separadament la quota. L'article 92 reconeix el dret a deduir les quotes suportades per repercussió directa o satisfetes per determinades operacions, i l'article 99 regula l'exercici del dret a la deducció, i el condiciona a la possessió de factura i a l'afectació dels béns i serveis a operacions que originen dret a deducció.
En el cas de contractes nuls, la situació pot ser diferent. El contractista ha fet una prestació subjecta i no exempta a l'IVA, ha suportat quotes per adquisicions de béns i serveis necessaris per executar-la i, en principi, hauria de repercutir l'impost a l'Ajuntament mitjançant factura. Però l'absència de contracte vàlid i la negativa de l'Administració a reconèixer l'operació com a tal poden impedir la repercussió efectiva i la deducció plena. Si el contractista ha ingressat l'IVA corresponent a l'operació sense haver-lo cobrat de l'Ajuntament, o si ha suportat quotes que no ha pogut deduir per manca d'afectació a operacions amb dret a deducció, l'IVA es converteix en un cost real que, si no és rescabalat, genera un empobriment injust.
El Tribunal Suprem conclou que, en la compensació per enriquiment injust, s'hi ha d'incloure l'IVA en la mesura en què el contractista no l'hagi pogut recuperar. L'Administració ha d'abonar no només el cost efectiu de la prestació, sinó també l'import de l'IVA meritat que el contractista hagi ingressat o suportat sense possibilitat de deducció. Altrament, el rescabalament seria incomplet i l'Administració es beneficiaria d'una prestació gravada sense suportar l'impost corresponent.
4.Interessos de demora: Llei de morositat versus Llei General Pressupostària
Un altre aspecte rellevant és el règim d'interessos. La Llei 3/2004, de 29 de desembre, per la qual s'estableixen mesures de lluita contra la morositat en les operacions comercials, regula en l'article 4 els terminis de pagament en operacions comercials entre empreses i entre aquestes i el sector públic, i fixa un termini general de trenta dies naturals des de la recepció de les mercaderies o la prestació de serveis, ampliable per pacte fins a seixanta dies, i preveu en els articles 6 i 7 la meritació automàtica d'interessos de demora quan s'incompleixen aquests terminis, amb un tipus d'interès de demora superior al legal i amb dret a indemnització per costos de cobrament. La Llei 9/2017 incorpora aquest règim en l'article 198, en establir que l'Administració ha d'abonar el preu dins dels trenta dies següents a l'aprovació de certificacions d'obra o documents de conformitat, i que, si es demora, ha d'abonar interessos de demora i la indemnització per costos de cobrament en els termes de la Llei 3/2004.
En el cas de contractes nuls, però, no existeix una relació contractual vàlida que permeti aplicar directament el règim de la Llei de morositat. La STS de 15 de juny de 2026 aclareix que, com que no hi ha contracte vàlid, no escau aplicar automàticament els interessos de demora de la Llei 3/2004. La compensació per enriquiment injust se situa en un pla diferent, en el qual la referència és l'interès legal de demora previst en la normativa pressupostària i tributària.
L'article 17 de la Llei 47/2003, General Pressupostària, estableix que les quantitats degudes a la Hisenda Pública estatal meriten interès de demora des de l'endemà del seu venciment, i que l'interès de demora resulta de l'aplicació, per a cada any, de l'interès legal fixat en la Llei de Pressupostos. L'article 26 de la Llei 58/2003, General Tributària, regula l'interès de demora tributari, i el fixa en l'interès legal del diner incrementat en un 25 per cent, llevat que la Llei de Pressupostos n'estableixi un altre, i en preveu l'exigència en supòsits com el pagament fora de termini de deutes resultants de liquidacions o sancions.
En la compensació per enriquiment injust derivada de contractes nuls, la Sala Tercera opta per aplicar l'interès legal previst en la Llei General Pressupostària, meritat des de la data de la reclamació administrativa del contractista. No es tracta d'una operació comercial regida per la Llei 3/2004, sinó d'una obligació de rescabalament derivada de la nul·litat i de l'enriquiment injust. El tipus d'interès és, per tant, el legal, no el de morositat, i el dies a quo és la data en què el contractista reclama el pagament, no la data de recepció de la prestació.
5.Rellevància pràctica per a contractistes municipals i entitats públiques
La doctrina fixada per la STS de 15 de juny de 2026 té una rellevància pràctica evident per a contractistes municipals i entitats públiques. En molts ajuntaments i organismes, la pressió de la urgència i la manca de cultura de compliment de la Llei 9/2017 condueixen a encàrrecs verbals o per correu electrònic, sense expedient de contractació ni formalització de contracte. Quan aquests encàrrecs es regularitzen posteriorment, la temptació de l'Administració pot ser negar qualsevol pagament o limitar-lo al mínim, al·legant la nul·litat. La doctrina del Tribunal Suprem impedeix que l'Administració s'enriqueixi injustament: ha d'abonar el cost efectiu de les prestacions i l'IVA no recuperat, amb interessos legals des de la reclamació.
Alhora, la doctrina manté un efecte dissuasiu davant la contractació irregular: el contractista no pot esperar obtenir les despeses generals ni el benefici industrial propis d'un contracte vàlid, ni els interessos de morositat de la Llei 3/2004. La contractació al marge de la llei es converteix en una activitat de risc, en la qual el contractista només pot aspirar a recuperar els seus costos i l'impost suportat, però no a obtenir el marge empresarial que hauria tingut en una licitació regular.
6.Conclusió: equilibri entre interdicció de la contractació irregular i protecció davant l'enriquiment injust
La Sentència de 15 de juny de 2026, recollida en la crònica oficial de la Sala Tercera per al bienni 2025–2026, traça un equilibri raonable entre la interdicció de la contractació irregular i la protecció del contractista davant l'enriquiment injust de l'Administració. Declarada la nul·litat del contracte per infracció de la Llei 9/2017, el contractista no pot reclamar el règim econòmic d'un contracte vàlid: no té dret a despeses generals, benefici industrial ni interessos de morositat. Però sí que pot exigir que l'Administració li rescabali el cost efectiu de les prestacions realitzades i l'IVA que no hagi pogut recuperar, amb interessos legals des de la reclamació.
Per a les Administracions, la lliçó és clara: la contractació al marge de la llei no surt de franc. Encara que s'eviti el pagament de beneficis i despeses generals, el cost efectiu i l'impost s'han d'abonar, i la nul·litat no es pot utilitzar com a excusa per aprofitar prestacions sense pagar-ne el valor. Per als contractistes, la doctrina ofereix una via de rescabalament quan s'han vist arrossegats a encàrrecs irregulars, però també els recorda que l'única manera d'assegurar plenament la seva retribució i els seus marges és participar en procediments de contractació tramitats vàlidament d'acord amb la Llei 9/2017.
