Trabajos encargados sin contrato válido: qué puede cobrar el contratista de la Administración
La contratación irregular por parte de Administraciones Públicas, especialmente mediante encargos verbales o contratos nulos por infracción de la normativa de contratación, plantea un conflicto clásico entre la interdicción de la contratación al margen de la ley y la necesidad de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración que ha recibido y aprovechado la prestación. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2026, Sección Cuarta, recurso de casación 9117/2024, delimita con precisión la compensación procedente en estos supuestos: el contratista puede recuperar el coste efectivo de la prestación, incluyendo el Impuesto sobre el Valor Añadido que no haya podido recuperar, pero no los gastos generales ni el beneficio industrial propios de un contrato válidamente adjudicado. Además, no se aplica automáticamente el régimen de intereses de demora de la Ley 3/2004, de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, sino el interés legal previsto en la Ley General Presupuestaria. La cuestión resulta especialmente relevante para contratistas municipales y entidades públicas que, en la práctica, siguen recibiendo trabajos sin cobertura contractual adecuada.
1.Nulidad del contrato y efectos en la Ley de Contratos del Sector Público
El punto de partida está en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. El artículo 37 proclama el carácter formal de la contratación del sector público, prohibiendo la contratación verbal salvo en contratos de emergencia y exigiendo la formalización de los contratos de las Administraciones Públicas conforme al artículo 153. El artículo 39 recoge las causas de nulidad de derecho administrativo, remitiendo al artículo 47 de la Ley 39/2015 y añadiendo causas específicas en materia de contratación, como la falta de capacidad o solvencia del adjudicatario, la carencia o insuficiencia de crédito, la falta de publicación del anuncio de licitación, la inobservancia de plazos de formalización que impidan el recurso especial, la formalización del contrato sin respetar la suspensión automática del acto recurrido, el incumplimiento de normas de adjudicación de contratos basados en acuerdos marco o sistemas dinámicos y el incumplimiento grave de normas de derecho de la Unión Europea en materia de contratación pública.
El artículo 42 regula los efectos de la declaración de nulidad y los efectos en supuestos de anulabilidad. Establece que la declaración de nulidad de los actos preparatorios o de la adjudicación, cuando sea firme, lleva consigo la del contrato, que entra en fase de liquidación, debiendo restituirse recíprocamente las cosas recibidas y, si no fuese posible, devolverse su valor, con obligación de indemnizar daños y perjuicios por la parte culpable. Añade que, si la declaración administrativa de nulidad produjese un grave trastorno al servicio público, puede disponerse la continuación de los efectos del contrato bajo sus mismas cláusulas hasta que se adopten medidas urgentes para evitar el perjuicio, y que estos efectos pueden ser acordados también por sentencia contencioso‑administrativa previa declaración de lesividad.
En el caso resuelto por la STS de 15 de junio de 2026, el Ayuntamiento había encargado trabajos de mantenimiento urgente en edificios municipales mediante correos electrónicos, prescindiendo del procedimiento de adjudicación y formalización exigido por la Ley 9/2017. La contratación fue declarada nula de pleno derecho por omisión de trámites esenciales, pero la Administración reconoció que los trabajos se habían realizado y que los precios eran correctos. La cuestión litigiosa no era ya la nulidad, sino la extensión de la compensación al contratista.
2.Enriquecimiento injusto y alcance de la compensación: coste efectivo sí, beneficio no
La Sala Tercera parte de la premisa de que, declarada la nulidad del contrato, no puede reconocerse al contratista el mismo régimen económico que habría tenido un contrato válido. La compensación se articula en clave de enriquecimiento injusto: se trata de evitar que la Administración se beneficie gratuitamente de una prestación recibida y aprovechada, pero sin convertir la contratación irregular en una vía para obtener el mismo beneficio que un contratista que ha participado en un procedimiento legalmente tramitado. La doctrina civil sobre enriquecimiento sin causa, recogida en el artículo 1895 del Código Civil, según el cual quien recibe alguna cosa que no tenía derecho a cobrar y que por error ha sido indebidamente entregada tiene la obligación de restituirla, se proyecta aquí en clave administrativa: la Administración debe restituir el valor de lo indebidamente recibido.
El Tribunal Supremo reitera su jurisprudencia consolidada en el sentido de que, en la liquidación de contratos nulos, la compensación al contratista debe limitarse al daño emergente, esto es, al coste real y efectivo de la prestación, y no al lucro cesante, que incluiría los gastos generales y el beneficio industrial. Los gastos generales y el beneficio industrial son conceptos propios de la economía de un contrato válido, que retribuyen al contratista por su organización empresarial y por el riesgo asumido en la licitación y ejecución. Reconocerlos en un contexto de contratación nula supondría equiparar económicamente al contratista que ha participado en una contratación irregular con el que ha cumplido las reglas de la Ley 9/2017, lo que sería contrario al principio de igualdad y al efecto disuasorio que debe tener la nulidad.
La Sala subraya que excluir gastos generales y beneficio industrial cumple una doble finalidad: evitar que el contratista se beneficie de una actuación irregular en la que ha participado y mantener un efecto disuasorio frente a la contratación al margen de la ley. La compensación se limita, por tanto, al coste efectivo de las prestaciones, entendido como el conjunto de costes directos necesarios para ejecutar los trabajos, debidamente acreditados mediante facturas, certificaciones y registros contables.
3.El IVA como coste resarcible cuando no es deducible
La novedad más relevante de la STS de 15 de junio de 2026 está en el tratamiento del Impuesto sobre el Valor Añadido. La Administración había excluido el IVA de la compensación, argumentando que no era un coste para el contratista, sino un impuesto repercutido al destinatario. El Tribunal Supremo matiza su doctrina anterior y sostiene que el IVA puede ser un coste real para el contratista cuando, por la naturaleza de la operación y por la ausencia de contrato válido, no ha podido repercutirlo y deducirlo conforme a la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del IVA.
El artículo 88 de la Ley 37/1992 establece que los sujetos pasivos deben repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre el destinatario de la operación gravada, quedando este obligado a soportarlo siempre que la repercusión se ajuste a la ley, y que la repercusión debe efectuarse mediante factura, consignando separadamente la cuota. El artículo 92 reconoce el derecho a deducir las cuotas soportadas por repercusión directa o satisfechas por determinadas operaciones, y el artículo 99 regula el ejercicio del derecho a la deducción, condicionándolo a la posesión de factura y a la afectación de los bienes y servicios a operaciones que originan derecho a deducción.
En el caso de contratos nulos, la situación puede ser distinta. El contratista ha realizado una prestación sujeta y no exenta al IVA, ha soportado cuotas por adquisiciones de bienes y servicios necesarios para ejecutarla y, en principio, debería repercutir el impuesto al Ayuntamiento mediante factura. Pero la ausencia de contrato válido y la negativa de la Administración a reconocer la operación como tal pueden impedir la repercusión efectiva y la deducción plena. Si el contratista ha ingresado el IVA correspondiente a la operación sin haberlo cobrado del Ayuntamiento, o si ha soportado cuotas que no ha podido deducir por falta de afectación a operaciones con derecho a deducción, el IVA se convierte en un coste real que, de no ser resarcido, genera un empobrecimiento injusto.
El Tribunal Supremo concluye que, en la compensación por enriquecimiento injusto, debe incluirse el IVA en la medida en que el contratista no haya podido recuperarlo. La Administración debe abonar no solo el coste efectivo de la prestación, sino también el importe del IVA devengado que el contratista haya ingresado o soportado sin posibilidad de deducción. De lo contrario, el resarcimiento sería incompleto y la Administración se beneficiaría de una prestación gravada sin soportar el impuesto correspondiente.
4.Intereses de demora: Ley de morosidad versus Ley General Presupuestaria
Otro aspecto relevante es el régimen de intereses. La Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, regula en su artículo 4 los plazos de pago en operaciones comerciales entre empresas y entre estas y el sector público, fijando un plazo general de treinta días naturales desde la recepción de las mercancías o prestación de servicios, ampliable por pacto hasta sesenta días, y prevé en sus artículos 6 y 7 el devengo automático de intereses de demora cuando se incumplen estos plazos, con un tipo de interés de demora superior al legal y con derecho a indemnización por costes de cobro. La Ley 9/2017 incorpora este régimen en el artículo 198, al establecer que la Administración debe abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la aprobación de certificaciones de obra o documentos de conformidad, y que, si se demora, debe abonar intereses de demora y la indemnización por costes de cobro en los términos de la Ley 3/2004.
En el caso de contratos nulos, sin embargo, no existe una relación contractual válida que permita aplicar directamente el régimen de la Ley de morosidad. La STS de 15 de junio de 2026 aclara que, al no haber contrato válido, no procede aplicar automáticamente los intereses de demora de la Ley 3/2004. La compensación por enriquecimiento injusto se sitúa en un plano distinto, en el que la referencia es el interés legal de demora previsto en la normativa presupuestaria y tributaria.
El artículo 17 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, establece que las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento, y que el interés de demora resultará de la aplicación, para cada año, del interés legal fijado en la Ley de Presupuestos. El artículo 26 de la Ley 58/2003, General Tributaria, regula el interés de demora tributario, fijándolo en el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos establezca otro, y prevé su exigencia en supuestos como el pago fuera de plazo de deudas resultantes de liquidaciones o sanciones.
En la compensación por enriquecimiento injusto derivada de contratos nulos, la Sala Tercera opta por aplicar el interés legal previsto en la Ley General Presupuestaria, devengado desde la fecha de la reclamación administrativa del contratista. No se trata de una operación comercial regida por la Ley 3/2004, sino de una obligación de resarcimiento derivada de la nulidad y del enriquecimiento injusto. El tipo de interés es, por tanto, el legal, no el de morosidad, y el dies a quo es la fecha en que el contratista reclama el pago, no la fecha de recepción de la prestación.
5.Relevancia práctica para contratistas municipales y entidades públicas
La doctrina fijada por la STS de 15 de junio de 2026 tiene una relevancia práctica evidente para contratistas municipales y entidades públicas. En muchos ayuntamientos y organismos, la presión de la urgencia y la falta de cultura de cumplimiento de la Ley 9/2017 conducen a encargos verbales o por correo electrónico, sin expediente de contratación ni formalización de contrato. Cuando estos encargos son posteriormente regularizados, la tentación de la Administración puede ser negar cualquier pago o limitarlo al mínimo, alegando la nulidad. La doctrina del Tribunal Supremo impide que la Administración se enriquezca injustamente: debe abonar el coste efectivo de las prestaciones y el IVA no recuperado, con intereses legales desde la reclamación.
Al mismo tiempo, la doctrina mantiene un efecto disuasorio frente a la contratación irregular: el contratista no puede esperar obtener los gastos generales ni el beneficio industrial propios de un contrato válido, ni los intereses de morosidad de la Ley 3/2004. La contratación al margen de la ley se convierte en una actividad de riesgo, en la que el contratista solo puede aspirar a recuperar sus costes y el impuesto soportado, pero no a obtener el margen empresarial que habría tenido en una licitación regular.
6.Conclusión: equilibrio entre interdicción de la contratación irregular y protección frente al enriquecimiento injusto
La Sentencia de 15 de junio de 2026, recogida en la crónica oficial de la Sala Tercera para el bienio 2025–2026, traza un equilibrio razonable entre la interdicción de la contratación irregular y la protección del contratista frente al enriquecimiento injusto de la Administración. Declarada la nulidad del contrato por infracción de la Ley 9/2017, el contratista no puede reclamar el régimen económico de un contrato válido: no tiene derecho a gastos generales, beneficio industrial ni intereses de morosidad. Pero sí puede exigir que la Administración le resarza el coste efectivo de las prestaciones realizadas y el IVA que no haya podido recuperar, con intereses legales desde la reclamación.
Para las Administraciones, la lección es clara: la contratación al margen de la ley no sale gratis. Aunque se evite el pago de beneficios y gastos generales, el coste efectivo y el impuesto deben abonarse, y la nulidad no puede utilizarse como excusa para aprovechar prestaciones sin pagar su valor. Para los contratistas, la doctrina ofrece una vía de resarcimiento cuando se han visto arrastrados a encargos irregulares, pero también les recuerda que la única forma de asegurar plenamente su retribución y sus márgenes es participar en procedimientos de contratación válidamente tramitados conforme a la Ley 9/2017.
