La nova “policia administrativa” de la renda a Catalunya: sancions, publicitat, prova i inspecció després dels Decrets‑llei 1/2025 i 3/2026
Des del 2025 Catalunya ha passat d'un control essencialment civil de la renda a un sistema d'enforcement administratiu intens sobre el mercat del lloguer. Els Decrets‑llei 1/2025 i 3/2026 reforcen el règim sancionador de la Llei 18/2007 i la Llei 13/1996, i articulen obligacions d'informació, publicitat, documentació i dipòsit, així com un Registre de grans tenidors. Aquest treball analitza com es prova i es sanciona el sobrepreu, la relació entre sanció administrativa i restitució a l'arrendatari i el valor probatori de les dades de l'INCASÒL.
1.Context: de la llibertat de renda al control administratiu
La tensió entre el dret a l'habitatge i la llibertat d'empresa i de contractació s'ha desplaçat en els últims anys cap a la formació del preu del lloguer. L'art. 17.1 de la Llei d'Arrendaments Urbans consagra, en principi, la llibertat de les parts per fixar la renda, dins el marc general d'autonomia de la voluntat de l'art. 1255 del Codi Civil. Tanmateix, la combinació de crisi d'accés a l'habitatge, concentració de l'oferta en mans de grans tenidors i declaració de zones de mercat residencial tensionat a l'empara de la Llei estatal 12/2023, pel dret a l'habitatge, ha portat a un gir cap a la intervenció pública en la formació del preu.
La Llei 12/2023 configura l'habitatge com a servei d'interès general i preveu la declaració de zones de mercat residencial tensionat, amb efectes sobre la renda dels contractes d'habitatge, especialment quan l'arrendador és gran tenidor. En aquest context, Catalunya ha desplegat un entramat normatiu propi, basat en la seva competència exclusiva en matèria d'habitatge i consum, que es concreta en la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, la Llei 13/1996, del Registre i dipòsit de fiances, i, més recentment, en els Decrets‑llei 1/2025 i 3/2026.
El Decret‑llei 1/2025, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes, neix precisament per dotar d'eficàcia sancionadora el règim de contenció de preus derivat de la Llei 12/2023 i de la declaració de zones tensionades. La seva exposició de motius descriu amb detall el fenomen: després de l'entrada en vigor de la contenció de rendes en els municipis declarats tensionats, s'observa un increment significatiu de contractes qualificats com a “de temporada” que en realitat satisfan necessitats permanents d'habitatge, amb fraccionament successiu de contractes per eludir la LAU i els límits de preu. La manca d'un règim sancionador específic i l'absència d'obligacions clares d'informació i documentació dilueixen l'efecte de la contenció de rendes, la qual cosa justifica la urgència de reforçar la protecció dels arrendataris i la transparència del mercat.
El Decret‑llei 3/2026, de mesures urgents en matèria fiscal, de simplificació i agilització en la gestió, en l'àmbit de l'urbanisme i l'habitatge, aprofundeix en aquesta línia. En la seva exposició de motius, el Govern català destaca la necessitat de reforçar la transparència del mercat del lloguer, evitar el frau, millorar l'eficàcia inspectora i sancionadora i incrementar la seguretat jurídica mitjançant la clarificació del contingut obligatori de la publicitat, l'obligació d'adjuntar al contracte el document acreditatiu del preu segons l'índex de referència, la inscripció de contractes i documents en el Registre de fiances i la creació d'un Registre de grans tenidors. Es configura així una autèntica “policia administrativa de la renda”, en què l'Administració no només sanciona conductes il·lícites, sinó que es dota d'instruments d'informació, control i prova per detectar sobrepreus, falsedat de la finalitat temporal, repercussions indegudes de despeses i omissions d'informació rellevant.
2.El Decret‑llei 1/2025: tipificació específica i frau de la temporalitat
El Decret‑llei 1/2025 modifica la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, i el Codi de consum de Catalunya per introduir infraccions específiques vinculades al règim de contenció de rendes i a l'ús fraudulent de contractes de temporada. L'exposició de motius descriu com, en el primer trimestre d'aplicació de la contenció de rendes, el preu del lloguer a les zones tensionades es redueix, però posteriorment s'observa un repunt i un fort augment de contractes de temporada, especialment a Barcelona, que passen a representar una proporció molt elevada dels nous contractes. Es considera que molts d'aquests contractes de temporada s'utilitzen de manera fraudulenta per eludir el règim d'arrendaments d'habitatge i la contenció de rendes, i fraccionen la relació en successius contractes temporals quan la finalitat real és la satisfacció d'una necessitat permanent d'habitatge.
En el pla sancionador, el Decret‑llei 1/2025 reforça l'art. 124 de la Llei 18/2007, que tipifica infraccions en matèria de protecció de consumidors i usuaris d'habitatge en el mercat immobiliari. Se sanciona la manca d'informació en la publicitat i en les ofertes d'habitatges sobre el preu màxim de lloguer que resulta d'aplicar el sistema de referència de preus o, si escau, l'última renda vigent en els últims cinc anys, així com l'omissió de la condició de gran tenidor. Se sanciona també la fixació en els contractes d'arrendament subjectes al règim de contenció de preus d'una renda que depassi l'import màxim permès, amb graduació segons el percentatge de diferència: la diferència inferior al deu per cent es considera infracció lleu, entre el deu i el trenta per cent infracció greu, i superior al trenta per cent infracció molt greu, amb un ventall de multes que va des dels 3.000 als 900.000 euros. Es tipifica igualment com a infracció la manca de constància en els contractes del preu màxim de lloguer o de l'última renda, o la indicació d'un preu superior al legalment aplicable, així com l'omissió de la condició de gran tenidor, i la manca d'adjunció al contracte del document acreditatiu del preu de lloguer en aplicació del sistema de referència de preus.
Paral·lelament, el Decret‑llei 1/2025 modifica el Codi de consum de Catalunya per tipificar com a infracció greu la realització de pràctiques abusives consistents a formalitzar contractes d'arrendament d'habitatge de caràcter temporal quan en realitat queda acreditada la seva finalitat permanent, amb la voluntat d'eludir, en frau de llei, la normativa d'arrendaments urbans i de contenció de rendes. La temporalitat es converteix així en un element central de la tipicitat: la “falsedat de la finalitat temporal” no només té conseqüències civils, com ara la requalificació del contracte com a habitatge permanent, sinó també administratives, com a pràctica abusiva sancionable.
3.El Decret‑llei 3/2026: publicitat, documentació i Registre de grans tenidors
El Decret‑llei 3/2026 reforça el sistema introduït pel Decret‑llei 1/2025 mitjançant modificacions addicionals de la Llei 18/2007 i de la Llei 13/1996. En matèria de publicitat, es clarifica que en tota oferta d'habitatge en lloguer ha de constar el preu màxim de lloguer que resulta d'aplicar el sistema de referència de preus o, si escau, l'última renda vigent en els últims cinc anys, així com la condició de gran tenidor quan escaigui, la referència de la cèdula d'habitabilitat i del certificat d'eficiència energètica. L'omissió d'aquestes dades o la indicació d'un preu superior al legalment aplicable es tipifica com a infracció molt greu en l'art. 124 de la Llei 18/2007.
Pel que fa al contracte, s'exigeix que s'hi faci constar el preu de l'última renda o el preu màxim de lloguer resultant del sistema de referència, que s'hi adjunti el document acreditatiu del preu de referència obtingut mitjançant el sistema de consulta pública establert per l'administració competent, i que s'hi incorpori la cèdula d'habitabilitat i, si escau, el certificat d'eficiència energètica. La manca d'incorporació d'aquesta documentació es tipifica com a infracció específica. L'art. 66 de la Llei 18/2007, modificat, reforça l'obligació de dipòsit de la fiança en el Registre de fiances dels contractes de lloguer de finques urbanes, en el qual s'han d'inscriure els contractes de lloguer i els documents acreditatius del preu de lloguer en aplicació del sistema de referència de preus, d'acord amb la Llei 13/1996. La finalitat és doble: garantir la protecció de l'arrendatari davant la manca de devolució de la fiança i dotar l'Administració d'una base de dades exhaustiva sobre contractes i preus, que permeti detectar sobrepreus i pràctiques fraudulentes.
El Decret‑llei 3/2026 modifica també l'art. 11 de la Llei 13/1996 per establir que les administracions públiques i entitats de dret públic que disposin d'informació sobre arrendaments o subvencions al lloguer tenen l'obligació de comunicar-la a l'administració competent en matèria de registre i dipòsit de fiances, i estén el règim sancionador de la Llei 18/2007 als contractes de lloguer de finques urbanes per a usos diferents del d'habitatge i servei. Finalment, introdueix una nova disposició addicional en la Llei 18/2007 que crea el Registre de persones grans tenidores d'habitatge, de caràcter administratiu, dependent de l'Agència de l'Habitatge de Catalunya, en el qual s'han d'inscriure les persones físiques i jurídiques que tinguin la condició de grans tenidores segons la Llei 24/2015 i la Llei estatal 12/2023. La inscripció és obligatòria des del moment en què es compleixin els requisits, i l'Agència pot exigir la comunicació de la condició de gran tenidor i del nombre d'habitatges dels quals és titular. Aquest Registre compleix una funció clau en la “policia administrativa” de la renda: permet identificar de manera immediata els subjectes sotmesos a límits més estrictes de renda en zones tensionades, facilita la inspecció i l'encreuament de dades amb el Registre de fiances i altres registres públics, i reforça la transparència del mercat.
4.Del control civil a l'enforcement administratiu: sanció, restitució i nul·litat
Tradicionalment, el control del sobrepreu en habitatges de protecció oficial i, en general, en arrendaments sotmesos a límits de renda, s'ha articulat en el pla civil mitjançant la nul·litat de clàusules i la restitució de quantitats indegudament percebudes. La jurisprudència del Tribunal Suprem ha evolucionat des de considerar que el pacte de renda superior a la màxima legal constituïa només una infracció administrativa, sense afectar la validesa del contracte, fins a reconèixer la nul·litat sobrevinguda de la clàusula de renda per aplicació de la disposició addicional primera de la LAU de 1994, amb adaptació de la renda a la màxima legal i, en certs casos, devolució del que s'ha cobrat en excés.
En el nou model català, el control civil coexisteix amb un enforcement administratiu intens. La Llei 18/2007 tipifica el sobrepreu com a infracció administrativa, amb sancions que, segons la graduació, poden oscil·lar entre 3.000 i 900.000 euros, i preveu l'obligació de retornar a l'arrendatari les quantitats indegudament percebudes com a conseqüència de la infracció, especialment en matèria d'habitatge protegit. La sanció administrativa no substitueix la restitució civil, sinó que la complementa: l'Administració pot imposar la multa i ordenar la devolució, mentre que l'arrendatari conserva l'acció civil per reclamar les quantitats i, si escau, la nul·litat de clàusules.
La relació entre sanció administrativa i restitució planteja qüestions delicades. D'una banda, la imposició d'una multa no impedeix que l'arrendatari reclami judicialment la devolució del sobrepreu, ni que el jutge declari la nul·litat de la clàusula de renda per contravenir normes imperatives de l'ordenament civil. De l'altra, l'existència d'una resolució administrativa ferma que declara la infracció i quantifica el sobrepreu pot tenir un fort valor probatori en el procés civil, encara que no vinculi el jutge quant a la qualificació jurídica. En matèria d'habitatge protegit, la jurisprudència contenciosa administrativa catalana ha reconegut la possibilitat d'imposar sancions per sobrepreu i d'ordenar la devolució del que s'ha cobrat en excés, tot modulant la quantia de la sanció atenent el principi de proporcionalitat i la confiança legítima de l'infractor en professionals intermediaris. La coexistència de sanció i restitució s'ha considerat compatible amb el principi non bis in idem, en tractar-se de conseqüències de naturalesa diferent, punitiva i rescabaladora.
En l'àmbit del lloguer lliure sotmès a contenció de rendes, l'esquema és semblant: la infracció administrativa per sobrepreu no exclou la nul·litat civil de la clàusula ni la restitució de quantitats. La novetat és que l'Administració disposa ara d'instruments de prova i de bases de dades que faciliten la detecció del sobrepreu i l'acreditació de la renda anterior i de l'índex aplicable. L'articulació entre el règim sancionador i la nul·litat civil de clàusules exigeix una coordinació acurada per evitar solapaments i garantir la seguretat jurídica.
5.Prova i inspecció: el paper de l'INCASÒL i dels registres
La Llei 13/1996 crea el Registre de fiances dels contractes de lloguer de finques urbanes, dependent de l'Institut Català del Sòl (INCASÒL), en el qual s'han d'inscriure les dades dels contractes de lloguer les fiances dels quals siguin objecte de dipòsit preceptiu. L'art. 1 de la Llei 13/1996 detalla les dades que hi han de constar: situació de la finca, titularitat, referència cadastral, any de construcció i reforma, superfície, cèdula d'habitabilitat i certificat d'eficiència energètica, identificació de les parts, característiques del contracte (data, durada, renda, sistema d'actualització, garanties addicionals, pagament de subministraments, si es lloga moblada), import de la fiança i data de dipòsit, i altres dades necessàries per elaborar l'índex de referència de preus de lloguer.
L'art. 2 de la Llei 13/1996 estableix l'obligació d'inscripció dels contractes i la cancel·lació de la inscripció en extingir-se el contracte, tot garantint la confidencialitat de les dades personals i regulant l'accés de les administracions locals a les dades relatives a finques situades en el seu àmbit territorial. L'art. 7 disposa que l'INCASÒL ha de destinar l'import de les fiances a inversions en habitatge públic, especialment en règim de lloguer, i que es crea una comissió específica en el si del Consell Assessor de l'Habitatge per al seguiment d'aquestes inversions.
El Decret‑llei 3/2026 reforça aquest sistema en exigir que, juntament amb la fiança, es dipositin el contracte i el document acreditatiu del preu de lloguer en aplicació del sistema de referència de preus, i en habilitar altres administracions públiques per comunicar a l'INCASÒL informació relativa a arrendaments i ajuts al lloguer. L'art. 11 de la Llei 13/1996, modificat, estableix que les administracions i entitats de dret públic que disposin d'informació sobre arrendaments o subvencions al lloguer tenen l'obligació de comunicar-la a l'administració competent en matèria de registre i dipòsit de fiances.
Des de la perspectiva probatòria, les dades de l'INCASÒL adquireixen un valor central. L'Administració pot utilitzar el Registre de fiances per detectar contractes no dipositats, sobrepreus, falsedat de la finalitat temporal i omissions d'informació. La Llei 18/2007 permet a l'Administració utilitzar dades del padró, d'altres registres públics, de la base de fiances, de consums anormals de subministraments, de declaracions de titulars i de comprovacions de personal inspector per detectar utilitzacions anòmales d'habitatges, com ara la desocupació injustificada o la sobreocupació. En el procediment sancionador, les dades de l'INCASÒL poden servir com a prova documental de la renda pactada, de la durada del contracte, de la condició de gran tenidor i de la finalitat declarada. La negativa injustificada del titular a facilitar comprovacions, unida a altres indicis, pot ser tinguda en compte com a indici de manca d'ocupació o d'utilització anòmala. En el procés civil, la certificació de l'INCASÒL sobre el contracte i la fiança pot ser aportada com a prova, amb el valor propi dels documents administratius.
La creació del Registre de grans tenidors afegeix una capa addicional: permet encreuar la informació sobre contractes i fiances amb la condició de gran tenidor, la qual cosa és rellevant per determinar el règim de contenció de rendes aplicable i la gravetat de la infracció. L'Administració pot dirigir la inspecció i la sanció de manera més eficient cap als subjectes amb més capacitat d'impacte en el mercat. En conjunt, els Decrets‑llei 1/2025 i 3/2026 han transformat el model català de control de la renda, i han passat d'un esquema centrat en l'autonomia de la voluntat i el control civil de clàusules a un sistema de “policia administrativa” de la renda, en què l'Administració disposa d'instruments normatius, sancionadors i probatoris per vigilar el mercat del lloguer.
6.Conclusions
Els Decrets‑llei 1/2025 i 3/2026 han consolidat a Catalunya un model d'enforcement administratiu de la renda que complementa i reforça el control civil tradicional. La tipificació específica d'infraccions per sobrepreu, falsedat de la finalitat temporal, repercussió indeguda de despeses i omissió d'informació rellevant, juntament amb les obligacions de publicitat, documentació i dipòsit, i la creació de registres de fiances i de grans tenidors, configuren una autèntica “policia administrativa” de la renda.
La relació entre sanció administrativa, restitució a l'arrendatari, nul·litat o ineficàcia de clàusules i valor probatori de les dades de l'INCASÒL és complexa però coherent: la sanció no substitueix la restitució civil ni la nul·litat de clàusules, sinó que les complementa; la resolució administrativa pot servir com a prova en el procés civil; i els registres es converteixen en peces clau per a la detecció i prova del sobrepreu i de les pràctiques fraudulentes. Queda oberta, no obstant això, la qüestió competencial i l'eventual revisió constitucional d'aquest model. La línia entre regulació d'habitatge i urbanisme i regulació d'elements essencials del contracte d'arrendament és fina, com ha mostrat la jurisprudència recent. Mentrestant, operadors jurídics i tribunals hauran de manejar un marc normatiu en què l'enforcement administratiu de la renda a Catalunya ja és una realitat, amb conseqüències pràctiques rellevants per a la prova i sanció del sobrepreu, la protecció de l'arrendatari i la seguretat jurídica dels contractes de lloguer.
