Lloguer social obligatori a Catalunya després de les SSTC 120/2024 i 25/2025 i de la STS 1086/2025
El règim català de lloguer social obligatori ha experimentat una transformació profunda després de les sentències del Tribunal Constitucional 120/2024 i 25/2025 i de la sentència del Tribunal Suprem 1086/2025. El Tribunal Constitucional ha anul·lat diversos elements de les reformes catalanes que convertien l'oferta de lloguer social en condicionant processal, per invasió de competències estatals en matèria processal i de legislació civil, mentre que el Tribunal Suprem ha precisat que l'art. 5.2 de la Llei catalana 24/2015 es refereix a execució hipotecària i desnonament per impagament, però no al desnonament per expiració del termini contractual. El resultat és un model en què subsisteix l'obligació administrativa d'oferir lloguer social en determinats supòsits de vulnerabilitat, però s'esvaeix la seva configuració com a requisit processal i es reforça la necessitat de distingir entre obligació administrativa, règim sancionador i efectes sobre els processos de desnonament.
1.Origen i configuració del lloguer social obligatori en la Llei 24/2015
La Llei catalana 24/2015, de mesures urgents per afrontar l'emergència en l'àmbit de l'habitatge i la pobresa energètica, va introduir la figura del lloguer social obligatori com a instrument per evitar la pèrdua de l'habitatge habitual de persones en situació de vulnerabilitat. L'art. 5 de la Llei establia que, abans d'interposar una demanda d'execució hipotecària o de desnonament per impagament de renda o de preu, els grans tenidors d'habitatge havien de formular una oferta de lloguer social als ocupants que complissin determinats requisits de vulnerabilitat econòmica i social. L'oferta havia de consistir en un contracte de lloguer de durada mínima i renda reduïda, ajustada a la capacitat econòmica de la llar, i es configurava com un requisit previ per a la interposició de la demanda, de manera que la manca d'oferta podia donar lloc a la inadmissió o la suspensió del procediment.
Aquest disseny situava el lloguer social obligatori en la intersecció entre el dret administratiu, el dret civil i el dret processal. D'una banda, es tractava d'una obligació imposada a determinats subjectes, els grans tenidors, en el marc de la funció social de la propietat i de la política d'habitatge. De l'altra, es projectava directament sobre l'exercici d'accions civils i sobre el desenvolupament de procediments d'execució hipotecària i de desnonament, i condicionava l'admissió i la continuació de les demandes. La Llei 24/2015 preveia, a més, un règim sancionador per a l'incompliment de l'obligació d'oferir lloguer social, amb multes i mesures de restabliment de la legalitat.
2.Delimitació constitucional: les SSTC 120/2024 i 25/2025
El Tribunal Constitucional, en les sentències 120/2024 i 25/2025, ha revisat aquest model a la llum de la distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes. L'anàlisi se centra en la naturalesa de l'obligació d'oferir lloguer social i en la seva connexió amb el procés civil. El Tribunal reconeix la competència de la Generalitat per regular la funció social de la propietat i per imposar deures d'ús i d'oferta d'habitatge en el marc de la política d'habitatge i de la protecció de les persones vulnerables, en coherència amb l'art. 47 CE i amb les competències estatutàries en matèria d'habitatge. Tanmateix, considera que la configuració de l'oferta de lloguer social com a requisit processal per a l'admissió o la continuació de demandes d'execució hipotecària i de desnonament envaeix la competència exclusiva de l'Estat en matèria de legislació processal i de bases de les obligacions contractuals.
Les sentències declaren inconstitucionals i nuls els preceptes de la Llei 24/2015 i de les seves reformes posteriors que condicionaven l'admissió de la demanda o la continuació del procediment a l'acreditació de l'oferta de lloguer social, així com les previsions que atribuïen als òrgans judicials la facultat de suspendre el procés fins que es formulés l'oferta. El Tribunal entén que la regulació dels requisits d'admissió de les demandes, de les causes de suspensió dels procediments i de les conseqüències processals de l'incompliment d'obligacions prèvies correspon al legislador estatal, i que la comunitat autònoma no pot introduir condicionants processals específics vinculats a la política d'habitatge.
Alhora, el Tribunal manté la validesa de l'obligació administrativa d'oferir lloguer social en determinats supòsits, sempre que s'articuli en el pla administratiu, amb un règim sancionador propi, i no es projecti directament sobre el procés civil. La Generalitat pot exigir als grans tenidors que formulin ofertes de lloguer social a persones vulnerables abans d'iniciar determinades actuacions de recuperació de la possessió, i pot sancionar-ne l'incompliment, però no pot impedir que els tribunals admetin o tramitin demandes per manca d'oferta.
3.La precisió del Tribunal Suprem: STS 1086/2025 i abast de l'art. 5.2 de la Llei 24/2015
La sentència del Tribunal Suprem 1086/2025, dictada el juliol de 2025, afegeix una peça important al trencaclosques interpretatiu. El Tribunal Suprem es pronuncia sobre l'abast de l'art. 5.2 de la Llei 24/2015, que es refereix a l'obligació d'oferir lloguer social en supòsits d'execució hipotecària i de desnonament per impagament. El Tribunal aclareix que el precepte no s'estén al desnonament per expiració del termini contractual, és a dir, als supòsits en què l'arrendador exercita l'acció de desnonament per terminació del contracte d'arrendament al venciment del termini pactat, sense impagament de rendes.
Aquesta precisió té conseqüències pràctiques rellevants. En els desnonaments per impagament de renda, l'obligació administrativa d'oferir lloguer social subsisteix, encara que ja no pugui configurar-se com a requisit processal, i pot donar lloc a sancions administratives en cas d'incompliment. En les execucions hipotecàries, l'obligació també subsisteix, en la mesura en què la Llei 24/2015 la manté com a deure dels grans tenidors davant dels ocupants vulnerables. En canvi, en els desnonaments per expiració del termini contractual, l'arrendador no està obligat per la Llei 24/2015 a oferir lloguer social, i el procés de desnonament es regeix per la LAU i per la legislació processal estatal, sense condicionants específics derivats de la normativa catalana d'habitatge.
El Tribunal Suprem reforça així la distinció entre causes de desnonament i entre àmbits d'aplicació de l'obligació de lloguer social. La protecció reforçada de les persones vulnerables mitjançant l'oferta de lloguer social se circumscriu als supòsits de pèrdua de l'habitatge per impagament o per execució hipotecària, on la situació d'emergència habitacional és més aguda, però no s'estén a l'expiració del termini contractual, on la pèrdua de l'habitatge respon a la finalització d'una relació obligacional pactada.
4.Què queda del lloguer social obligatori català: obligació administrativa, procés civil i sancions
Després de les SSTC 120/2024 i 25/2025 i de la STS 1086/2025, el lloguer social obligatori català es reconfigura en tres plans diferenciats. En primer lloc, subsisteix com a obligació administrativa imposada a determinats subjectes, principalment grans tenidors, en supòsits d'execució hipotecària i de desnonament per impagament davant de persones en situació de vulnerabilitat. La Generalitat pot exigir que, abans d'iniciar determinades actuacions de recuperació de la possessió, es formuli una oferta de lloguer social ajustada a la capacitat econòmica de la llar, i pot controlar i sancionar el compliment d'aquesta obligació mitjançant procediments administratius, inspeccions i sancions.
En segon lloc, desapareix la seva configuració com a requisit processal per a l'admissió o la suspensió de demandes d'execució hipotecària i de desnonament. Els òrgans judicials no poden inadmetre una demanda ni suspendre un procediment per manca d'oferta de lloguer social, llevat que la legislació processal estatal ho prevegi. La protecció de les persones vulnerables en el procés civil s'articula a través dels mecanismes previstos en la legislació estatal, com ara la suspensió de llançaments en determinats supòsits, la intervenció dels serveis socials i l'aplicació de normes sobre clàusules abusives, però no mitjançant condicionants processals autonòmics.
En tercer lloc, es manté la possibilitat de sancionar administrativament l'incompliment de l'obligació d'oferir lloguer social, en el marc del règim sancionador de la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, i de la mateixa Llei 24/2015. La Generalitat pot imposar multes i ordenar mesures de restabliment de la legalitat, com ara la formulació tardana de l'oferta o l'adopció de solucions alternatives, però aquestes sancions no afecten directament el curs del procés civil, sinó que se situen en el pla administratiu.
Aquesta triple distinció és essencial per a la pràctica forense. L'advocat que actua en un procediment de desnonament per impagament o en una execució hipotecària ha de conèixer l'existència de l'obligació administrativa d'oferir lloguer social i les seves possibles conseqüències sancionadores, però no pot plantejar la manca d'oferta com a causa d'inadmissió o de suspensió del procés, llevat que es tracti de supòsits específics previstos per la legislació estatal. En els desnonaments per expiració del termini contractual, l'obligació de lloguer social no resulta aplicable, i l'estratègia processal se centrarà en la interpretació de la LAU i del contracte.
5.Efectes sobre els desnonaments i coordinació amb la política d'habitatge
El nou marc té efectes significatius sobre els desnonaments a Catalunya. En els procediments per impagament de renda, l'obligació administrativa d'oferir lloguer social pot influir en la conducta dels grans tenidors, que poden optar per formular ofertes de lloguer social per evitar sancions i per gestionar de manera més ordenada la situació de vulnerabilitat dels ocupants. Tanmateix, el procés civil seguirà el seu curs d'acord amb la legislació estatal, i l'eventual oferta de lloguer social se situarà en el pla de la negociació extrajudicial o de l'execució de mesures administratives, no com a requisit processal.
En les execucions hipotecàries, l'obligació de lloguer social pot interactuar amb els mecanismes estatals de protecció dels deutors hipotecaris vulnerables, com ara les moratòries de llançaments i els codis de bones pràctiques bancàries. La coordinació entre la política d'habitatge catalana i les mesures estatals serà clau per evitar solapaments i per garantir una protecció efectiva de les persones afectades.
En els desnonaments per expiració del termini contractual, l'absència d'obligació de lloguer social reforça la seguretat jurídica dels arrendadors i la previsibilitat de la durada dels contractes, però també posa de relleu la necessitat de polítiques d'habitatge que abordin la situació de qui perd l'habitatge per finalització de contractes temporals, especialment en contextos de mercat tensionat. La política d'habitatge catalana pot actuar en aquests casos mitjançant mesures de foment, ajuts al lloguer i ampliació del parc públic, però no mitjançant la imposició de lloguer social obligatori vinculat al procés civil.
6.Conclusions
El lloguer social obligatori català ha estat delimitat constitucionalment i reinterpretat per la jurisprudència estatal. Les SSTC 120/2024 i 25/2025 han anul·lat la configuració de l'oferta de lloguer social com a requisit processal, i han reafirmat la competència exclusiva de l'Estat en matèria processal i de bases de les obligacions contractuals, però han mantingut la validesa de l'obligació administrativa d'oferir lloguer social en determinats supòsits de vulnerabilitat. La STS 1086/2025 ha precisat que l'art. 5.2 de la Llei 24/2015 es refereix a execució hipotecària i desnonament per impagament, però no al desnonament per expiració del termini contractual, i ha reforçat la distinció entre causes de desnonament i àmbits d'aplicació de l'obligació.
Per a la pràctica forense, resulta essencial distingir entre obligació administrativa, requisit processal i règim sancionador. El lloguer social obligatori subsisteix com a deure administratiu sancionable, però no com a condicionant del procés civil, i el seu àmbit es limita a determinats supòsits de pèrdua de l'habitatge per impagament o execució hipotecària. La protecció de les persones vulnerables en els desnonaments s'articularà, d'ara endavant, mitjançant la combinació d'aquesta obligació administrativa, dels mecanismes processals estatals i de les polítiques d'habitatge, en un marc en què la seguretat jurídica dels contractes i la funció social de la propietat han de trobar un equilibri raonable.
